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以投融資視角，看城市更新項目落地的難點和策略（案例解析）

發(fā)布時間：2026-01-30

城市更新是推動城市高質量發(fā)展的核心抓手，如今已從大規(guī)模的增量建設，逐步轉向存量提質增效的發(fā)展新階段。截至2025年，我國城市更新領域年度投資規(guī)模預計達10萬億元左右，覆蓋老舊小區(qū)改造、地下管網(wǎng)升級、歷史文化保護等多個應用場景。但從投融資角度來看，城市更新項目普遍面臨周期長、收益弱、風險復雜等問題，資金如何籌措、如何實現(xiàn)長期收支平衡，成為項目順利落地的核心難題。本文將聚焦投融資這一核心維度，深入剖析城市更新落地過程中的關鍵難點，并結合現(xiàn)行政策導向與真實實踐案例，提出系統(tǒng)性的應對策略，同時通過典型案例詳細拆解其落地路徑。

一、投融資視角下城市更新落地核心難點

城市更新項目兼具公益性與市場化屬性，再疊加規(guī)劃管控、產權界定、后期運營等多重約束條件，導致投融資環(huán)節(jié)存在諸多堵點，直接影響項目推進效率與長期可持續(xù)性。

（一）資金供需錯配突出，融資渠道單一且受限

城市更新項目前期投入大、投資回收周期長，這與社會資本追求短期收益的訴求存在天然矛盾。一方面，像老舊小區(qū)基礎改造、地下管網(wǎng)維修這類純公益性項目，自身缺乏穩(wěn)定的現(xiàn)金流支撐，完全依靠財政資金投入難以持續(xù)——盡管中央財政每年都會安排專項補助資金，2025年獲得補助支持的城市已擴大至20個，西部城市單城最高補助額度達12億元，但面對萬億級的整體投資需求，仍顯得杯水車薪。另一方面，老舊廠區(qū)轉型、商業(yè)街區(qū)升級等準經(jīng)營性項目，投資回報周期普遍在8-10年，而社會資本通常更傾向于3-5年的短期回報周期，這直接導致其參與積極性不足。融資渠道受限進一步加劇了資金壓力。傳統(tǒng)銀行信貸受限于項目抵押物不足、收益預期不確定等因素，審批門檻偏高且貸款期限較短，很難匹配城市更新項目10年以上的長期運營周期；城市更新專項債券發(fā)行則面臨信用評級嚴格、發(fā)行規(guī)模受限等問題，且僅適用于部分合規(guī)性強、流程完善的項目；REITs（不動產投資信托基金）等新興融資工具雖已取得階段性突破，但目前底層資產確權難度大、發(fā)行流程繁瑣，僅能覆蓋少數(shù)收益穩(wěn)定的優(yōu)質項目，無法滿足大規(guī)模的資金需求。

（二）收益平衡機制缺失，投資回報不確定性高

收益權缺乏有效保障、利益分配機制不清晰，是制約社會資本參與城市更新的關鍵瓶頸。城市更新項目往往需要兼顧公益業(yè)態(tài)與經(jīng)營業(yè)態(tài)，純公益部分的投入難以通過市場化方式回收成本，而經(jīng)營性部分的收益又會受規(guī)劃限制、業(yè)態(tài)培育周期等因素影響，整體收益測算難度較大。部分項目雖嘗試通過“租金+物業(yè)運營+增值服務”的模式實現(xiàn)盈利，但由于前期投入規(guī)模大，短期內很難覆蓋成本。以無錫藍系列園區(qū)更新項目為例，該項目雖最終實現(xiàn)盈利，但高度依賴長期運營經(jīng)驗與資源整合能力，難以快速復制推廣。政策連續(xù)性不足進一步放大了投資回報的不確定性。城市更新項目周期長，往往會跨越政府換屆、政策調整等多個階段，若后續(xù)政策發(fā)生變化或前期承諾無法兌現(xiàn)，將直接影響社會資本的收益預期。比如，部分項目因規(guī)劃調整、審批流程變更導致工期延誤，不僅大幅增加資金占用成本，還提升了運營風險，進而降低了項目的投資吸引力。此外，產權關系復雜、土地用途轉換流程繁瑣等問題，也導致項目資產難以有效盤活，進一步加劇了投資回報的不確定性。

（三）制度性交易成本高，投融資效率亟待提升

現(xiàn)行政策體系大多是為增量建設設計的，難以適配存量更新項目的投融資需求。在審批環(huán)節(jié)，城市更新項目需涉及規(guī)劃調整、產權變更、消防驗收等多個流程，部門之間協(xié)調成本高、審批周期長，部分項目因審批流程繁瑣導致建設進度滯后，直接影響資金使用效率與收益實現(xiàn)。在標準適配方面，存量建筑改造往往會面臨消防、日照等現(xiàn)行標準與原有建筑條件不符的問題，目前缺乏靈活的適配機制，這不僅增加了項目改造難度，還額外抬高了資金投入。信息不對稱問題進一步降低了投融資效率。社會資本在開展項目調研、收益測算等前期工作時，難以獲取全面、透明的項目核心信息；而政府部門對社會資本的投資訴求、運營能力也缺乏充分了解，導致雙方合作難以找到精準的利益契合點。部分項目因前期溝通不充分，出現(xiàn)投融資方案與項目實際需求脫節(jié)的情況，最終影響項目落地效果。

（四）風險防控體系不完善，投融資風險集中

城市更新項目存在多種復合型風險，且難以有效分散，這在很大程度上制約了資本的參與意愿。從風險類型來看，政策風險（如規(guī)劃調整、稅收政策變化）、市場風險（如業(yè)態(tài)培育失敗、租金下跌）、運營風險（如居民矛盾協(xié)調、設施維護）相互交織，但目前針對這類項目的專項風險分擔機制尚未完善。以城中村改造項目為例，此類項目涉及大量居民搬遷安置工作，若矛盾化解不力，極易導致項目停滯，給投融資雙方造成巨大損失。風險緩釋工具不足進一步加劇了風險壓力。當前城市更新領域缺乏專業(yè)的風險評估與對沖工具，金融機構與社會資本難以有效規(guī)避項目全周期內的各類風險。部分項目雖引入了擔保機制，但擔保額度有限、覆蓋范圍較窄，無法充分保障資金安全，這也導致資本參與積極性受到限制。

二、投融資視角下城市更新落地優(yōu)化策略

要破解城市更新的投融資難題，核心是立足“政府引導、市場運作、公眾參與”的可持續(xù)發(fā)展模式，從機制創(chuàng)新、渠道拓寬、成本降低、風險防控四個維度協(xié)同發(fā)力，實現(xiàn)資金供給與項目需求的精準匹配，保障項目長期穩(wěn)定落地。

（一）構建多元投融資體系，拓寬資金供給渠道

強化財政資金的引導帶動作用，撬動社會資本形成合作合力。中央層面可通過發(fā)行超長期特別國債、安排預算內投資等方式，重點支持純公益性城市更新項目；地方政府可整合各類專項資金，設立城市更新引導基金，通過“優(yōu)先級+劣后級”的結構化設計，吸引保險資金、養(yǎng)老金等長期資本參與項目投資。以貴陽市新華印刷廠危舊廠房改造項目為例，該項目采用“政府+省級國企+社會運營商”的合作模式，通過多方資金整合保障了項目資金穩(wěn)定供應，為同類項目提供了可借鑒的經(jīng)驗。創(chuàng)新金融產品與工具，適配城市更新項目的長期周期需求。鼓勵金融機構開發(fā)“城市更新貸”等專屬信貸產品，將貸款期限延長至10-15年，與項目運營周期精準匹配；擴大城市更新專項債券發(fā)行規(guī)模，簡化審批流程，將更多準經(jīng)營性項目納入支持范圍。同時，加快推進REITs試點擴容，拓寬底層資產覆蓋范圍，將老舊廠房改造、商業(yè)街區(qū)運營等收益穩(wěn)定的項目納入發(fā)行標的，通過資產證券化實現(xiàn)資本退出，提升資本流動性。

（二）完善收益平衡機制，穩(wěn)定投資回報預期

優(yōu)化業(yè)態(tài)組合與利益分配模式，實現(xiàn)公益屬性與經(jīng)營收益的雙贏。采用“肥瘦搭配”的項目打包模式，將公益性項目與高收益經(jīng)營性項目統(tǒng)籌開發(fā)，通過經(jīng)營性收益彌補公益部分的投入缺口。建立清晰的利益分配機制，明確政府與社會資本的收益分成比例，保障社會資本獲得合理回報——政府可通過讓渡特許經(jīng)營權、廣告位使用權、新增空間開發(fā)權等方式，換取社會資本對公益項目的投入。以無錫藍系列園區(qū)更新項目為例，該項目通過多元化盈利模式，實現(xiàn)了產權人、運營者、政府管理方的三方共贏，其成功經(jīng)驗具備復制推廣價值。強化政策連續(xù)性與穩(wěn)定性，筑牢資本參與信心。地方政府應出臺城市更新長效支持政策，明確項目審批、土地利用、稅收優(yōu)惠等方面的固定標準，避免因政府換屆、政策調整等因素影響項目推進。建立政策承諾清單制度，將涉及社會資本收益的相關承諾以書面形式固化，通過法律手段保障社會資本的合法權益，穩(wěn)定其投資預期。

（三）深化制度創(chuàng)新，降低投融資交易成本

優(yōu)化審批流程與標準體系，提升投融資效率。建立城市更新專項審批通道，推行“并聯(lián)審批、簡化清單”制度，大幅縮短項目審批周期；針對存量建筑改造的特點，制定彈性適配的消防、日照等標準，避免因標準僵化導致過度改造、增加資金投入。強化城市體檢與更新規(guī)劃的銜接，建立“專項規(guī)劃—片區(qū)策劃—項目實施方案”的全流程規(guī)劃體系，精準匹配投融資需求，避免資源錯配。健全信息披露與溝通機制，破解信息不對稱難題。搭建政府與社會資本常態(tài)化溝通平臺，公開項目規(guī)劃、收益測算、風險評估等核心信息，保障社會資本的知情權與參與權。鼓勵第三方專業(yè)機構參與項目評估與監(jiān)督，提升信息透明度，促進雙方高效對接，降低溝通成本與決策風險。

（四）建立全周期風險防控體系，分散投融資風險

構建多元風險分擔機制，降低單一主體的風險壓力。政府應主動承擔政策風險、社會風險等系統(tǒng)性風險，通過設立風險補償基金、提供財政貼息等方式，對沖項目運營中的不確定性；社會資本與金融機構則聚焦市場風險、運營風險，通過優(yōu)化業(yè)態(tài)設計、購買商業(yè)保險等方式實現(xiàn)風險緩釋。建立項目全生命周期風險評估機制，提前預判搬遷安置、規(guī)劃調整等潛在風險，制定完善的應急預案。完善土地與產權管理制度，夯實風險防控基礎。簡化土地用途轉換審批流程，允許工業(yè)用地依規(guī)轉型為研發(fā)、文創(chuàng)等用途，并給予容積率獎勵、地價優(yōu)惠等激勵政策，提升資產盤活效率。建立復雜產權處置機制，明確歷史建筑、共有產權房屋的更新路徑，通過分層確權、協(xié)議出讓等方式，破解產權糾紛難題，降低資產處置風險。

三、城市更新投融資落地典型案例及路徑拆解

實踐是檢驗投融資模式可行性的核心標準。以下選取老舊小區(qū)改造、商業(yè)載體更新等典型場景的真實案例，詳細拆解其投融資落地路徑，為同類項目提供可復制、可推廣的實操經(jīng)驗。

（一）北京勁松北社區(qū)：“政府+社會資本+居民”三方共擔模式，破解老舊小區(qū)改造資金困局

北京勁松北社區(qū)建成于上世紀80年代，是典型的老舊小區(qū)，存在基礎設施老化、公共空間不足等突出問題，前期因資金短缺、收益預期不明等原因，改造工作多次停滯。該項目創(chuàng)新性構建“三方共擔”投融資體系，最終實現(xiàn)可持續(xù)落地，核心路徑如下：

資金籌措路徑：分層投入，責任明晰。政府層面，由市、區(qū)兩級財政共同承擔基礎類改造資金，重點覆蓋道路硬化、管網(wǎng)維修等公益性工程；社會資本層面，引入愿景集團以“改造+長期運營”模式整體參與，累計投入3000萬元，用于自選類改造（如小區(qū)智能化升級、公共空間打造）及后期運營；居民層面，通過“先服務、后收費”的模式引導自愿出資，樹立“誰受益、誰出資”的理念，最終通過民主投票實現(xiàn)“雙過半”（同意戶數(shù)、同意面積均超50%），為項目落地奠定了堅實的民意基礎。

收益平衡路徑：盤活存量，長效運營。該項目的核心突破點是盤活社區(qū)內1000余平方米的閑置低效空間，通過改造再利用挖掘穩(wěn)定收益點：將200平方米的老舊車棚改造后，新增便民商店并通過出租獲取收益；配套用房引入百年義利等知名連鎖品牌，穩(wěn)定收取租金；同時將小區(qū)物業(yè)、停車管理等服務打包給社會資本統(tǒng)一運營，設置3年物業(yè)扶持期，保障企業(yè)短期投資回報平衡，長期則通過穩(wěn)定的物業(yè)費與商業(yè)收益覆蓋成本并實現(xiàn)微利。

風險防控路徑：多元分擔，全程協(xié)同。政府主要承擔政策風險與社會風險，通過出臺專項支持政策、協(xié)調居民訴求等方式保障項目順利推進；社會資本承擔運營風險，通過專業(yè)化的物業(yè)管理提升服務質量，穩(wěn)定收益來源；居民通過參與投票與自愿付費，降低項目推進中的阻力風險，最終形成“政府兜底、企業(yè)運營、居民參與”的風險分擔格局。

（二）印力集團消費REITs模式：存量資產證券化，實現(xiàn)商業(yè)載體更新資金滾動循環(huán)

印力集團聚焦商業(yè)購物中心更新運營，傳統(tǒng)模式下存在資金沉淀久、回收周期長的突出痛點。該集團以杭州西溪印象城為核心載體，通過消費基礎設施REITs實現(xiàn)投融資閉環(huán)，為商業(yè)類城市更新項目提供了重要借鑒，詳細路徑如下：

資金籌措路徑：資產上市，多元募資。項目選取運營成熟、收益穩(wěn)定的杭州西溪印象城作為底層資產（該項目全年客流量超2000萬人次，租金收繳率連續(xù)多年超99%），聯(lián)合中金公司發(fā)行中金印力消費REIT，成功募集資金30億元，突破了傳統(tǒng)銀行信貸與自有資金的局限，實現(xiàn)大規(guī)模低成本融資。所募資金主要用于上海前灣印象城新建、天津和平印象城改造等新項目，形成“存量盤活-增量投入”的資金循環(huán)模式。

收益平衡路徑：穩(wěn)定分紅，多方共贏。一方面，底層資產（杭州西溪印象城）通過穩(wěn)定的租金收入保障REIT產品收益，上市后已完成3次現(xiàn)金分紅，為投資者提供了穩(wěn)定的投資回報；另一方面，新項目改造運營成熟后，將形成新的優(yōu)質資產，未來可繼續(xù)納入REITs發(fā)行標的，實現(xiàn)“資產培育-上市募資-再投資”的良性循環(huán)。同時，項目更新后顯著提升了所在區(qū)域的商業(yè)配套水平，帶動消費升級，實現(xiàn)了企業(yè)收益與城市發(fā)展的雙贏。

退出路徑：證券化退出，提升流動性。傳統(tǒng)商業(yè)更新項目的收益周期長達15-20年，而REITs通過公開市場交易實現(xiàn)資產證券化退出，投資者可通過二級市場自由買賣產品，企業(yè)也可通過合理減持實現(xiàn)資金回籠，大幅提升了資本流動性，有效解決了商業(yè)更新項目“投得進、退不出”的核心難題。

（三）江西萍鄉(xiāng)富麗小區(qū)：政策性金融“融資+融智”，實現(xiàn)老舊小區(qū)連片改造可持續(xù)

江西萍鄉(xiāng)富麗小區(qū)及周邊28個老舊小區(qū)改造項目，涉及居民近1.5萬戶，屬于典型的公益性強、自身收益薄弱的城市更新項目。國家開發(fā)銀行通過“融資+融智”相結合的方式，全力助力項目落地，其投融資路徑如下：

資金籌措路徑：政策性貸款為主，連片統(tǒng)籌發(fā)力。項目由國開行江西分行提供1000萬元長期貸款，貸款期限與項目改造、運營周期精準匹配，有效解決了短期資金缺口；同時，地方政府整合片區(qū)改造專項資金，統(tǒng)籌推進28個小區(qū)連片改造，避免了單一小區(qū)改造資金不足的問題。政策性銀行提前介入項目規(guī)劃階段，提供全流程融資咨詢服務，確保融資方案與改造方案同步設計、同步落地。

收益平衡路徑：小賬+大賬統(tǒng)籌，多元彌補缺口。項目采用“小賬算小區(qū)、大賬算片區(qū)”的收益平衡思路：小賬層面，小區(qū)改造完成后，通過規(guī)范物業(yè)管理收取物業(yè)費、停車費，覆蓋部分日常運營成本；大賬層面，統(tǒng)籌片區(qū)內農貿市場等經(jīng)營性設施的收益權，改造后片區(qū)人氣提升帶動商販入駐率提高，經(jīng)營收入穩(wěn)步增加，形成穩(wěn)定的還貸現(xiàn)金流，最終實現(xiàn)“微利可持續(xù)”的運營模式，有效破解了純公益性項目收益不足的難題。

保障路徑：全流程協(xié)同，降低綜合風險。國開行不僅提供資金支持，更全程參與項目收益測算、還款規(guī)劃等“融智”服務，幫助建設方優(yōu)化改造方案，提升項目可行性；政府負責協(xié)調居民訴求、落實配套支持政策，降低項目推進中的社會風險與政策風險，形成“政策性金融支持+政府統(tǒng)籌協(xié)調”的雙重保障機制。

四、結語

城市更新的投融資難題，本質上是資金供給、收益實現(xiàn)、風險防控與制度保障的多重適配問題。從投融資視角來看，破解這一難題，既需要強化政府的引導與保障作用，通過政策創(chuàng)新、資金撬動、制度完善，搭建優(yōu)質的投融資環(huán)境；更需要激發(fā)市場主體的活力，通過多元化融資渠道、市場化收益機制、專業(yè)化運營能力，實現(xiàn)項目長期收支平衡。上述典型案例充分印證了“政府引導、市場運作、公眾參與”模式的可行性，其差異化的投融資路徑，為不同類型、不同場景的城市更新項目提供了寶貴的實操借鑒。未來，隨著金融工具的持續(xù)創(chuàng)新、政策體系的不斷完善，城市更新項目將逐步實現(xiàn)投融資可持續(xù)、落地高效化，為城市高質量發(fā)展注入強勁動力。

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